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    半月談2020年第十二期（半月評論）

    提速高效能治理

    郁建興

    習(xí)近平總書記5月22日參加十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團審議時，提出了“高效能治理”新概念，強調(diào)要有針對性地部署對高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策。

    “高效能治理”與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化總體目標(biāo)一脈相承。黨的十九屆四中全會提出了把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的總體要求，提升國家治理效能是堅持和完善中國特色社會主義制度的題中要義。當(dāng)前，高效能治理與高質(zhì)量發(fā)展一起，理應(yīng)共同成為各級黨委政府的中心工作。

    高效能治理與效率有關(guān)，但不等于只追求高效率，它強調(diào)的是治理的有效性。如果說效率指涉的是單位資源的產(chǎn)出水平，那么治理有效性是指成功使用資源取得預(yù)期的治理目標(biāo)，即產(chǎn)出與需求的匹配。相應(yīng)地，高效能治理在追求單位資源高產(chǎn)出的同時，更加重視回應(yīng)民眾的真實需求。

    高效能治理與高質(zhì)量發(fā)展相輔相成、互相成就。如果沒有高質(zhì)量發(fā)展，高效能治理所需的人力、物力、財力將難以得到保障；而如果沒有高效能治理，發(fā)展過程中遇到的各類社會矛盾和問題難以妥善解決，發(fā)展環(huán)境將可能惡化。高效能治理與高質(zhì)量發(fā)展并重，正是我們總結(jié)反思以往粗放式發(fā)展模式基礎(chǔ)上形成的新發(fā)展方向，是新時代全面深化改革的重要內(nèi)容和特征。

    在新冠肺炎疫情防控期間，高效能治理的重要性、緊迫性得到突出體現(xiàn)。我國取得世界矚目的抗疫成績，充分展現(xiàn)出社會主義中國國家制度的多重獨特優(yōu)勢。同時，這次疫情也暴露出我們在公共衛(wèi)生、應(yīng)急管理等方面還存在短板和不足。當(dāng)前，要統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會秩序恢復(fù)，對中央與地方的治理能力更是提出了很高的要求。如何兼顧“防”的精準與“放”的靈活，高效能治理應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前各級治理尤其是基層治理的關(guān)鍵之策。

    那么，基層應(yīng)當(dāng)本著怎樣的認識向高效能治理轉(zhuǎn)型？

    實現(xiàn)高效能治理，需要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與有效治理的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。實現(xiàn)有效治理必然離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不重在具體細微地指揮治理工作，而主要是在頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進意義上的領(lǐng)導(dǎo)，它為有效治理提供政治、思想和組織保障，尤其可以體現(xiàn)在選拔和激勵基層干部，為基層實現(xiàn)內(nèi)源發(fā)展提供政策支持等方面。

    實現(xiàn)高效能治理，需要正確處理穩(wěn)定有序與充滿活力的關(guān)系。高效能治理的追求不能僅以“相安無事”的穩(wěn)定為限，更要探求基層活力的充分合理釋放。在不少情況下，地方政府和干部習(xí)慣于將治理狹窄地理解為“維穩(wěn)”，只強調(diào)治理活動中的調(diào)處矛盾、維護治安、防范風(fēng)險等“消極”部分，而對治理激發(fā)社會活力的“積極”部分重視不足。實際上，活力蓄積是穩(wěn)定有序真正可恃的基礎(chǔ)。社會力量蓬勃發(fā)展，不僅可以滿足民眾日益多樣化的需求，也可以為政府分擔(dān)公共治理的壓力。當(dāng)前部分地區(qū)探索建設(shè)縣級社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心，引進大量民間調(diào)解組織、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織入駐，正是看到了社會力量參與公共事務(wù)的親和力與創(chuàng)造力。

    實現(xiàn)高效能治理，需要正確處理頂層設(shè)計與基層探索的關(guān)系。頂層設(shè)計是對地方創(chuàng)新進行總結(jié)、提煉的過程，致力于提供統(tǒng)一的體制機制與政策體系。而基層探索重在呵護“地方性”，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦乃至民情風(fēng)俗，探索出不拘一格的治理模式。如何調(diào)和頂層設(shè)計的“統(tǒng)一性”與基層探索的“多樣性”？頂層設(shè)計對基層探索的態(tài)度應(yīng)當(dāng)始終以包容鼓勵為基調(diào)，而不應(yīng)對基層治理的具體樣態(tài)管得過死。近年來部分地區(qū)探索出“一約（村規(guī)民約）兩會（百姓議事會和鄉(xiāng)賢參事會）三團（百姓參政團、道德評議團和百事服務(wù)團）”“民間設(shè)獎”“村民說事”“道德積分”等治理新舉措，都對基層治理傳統(tǒng)架構(gòu)形成了有效補充和支撐。

    實現(xiàn)高效能治理，需要正確處理賦權(quán)賦能與基層減負的關(guān)系。基層治理是國家治理的微觀基礎(chǔ)，高效能治理必須要破解當(dāng)前基層普遍面臨的權(quán)責(zé)不對稱問題?；鶎诱枰獜摹坝邢拶Y源、無限責(zé)任”向“有限資源、有限責(zé)任”轉(zhuǎn)變。不過，為基層賦權(quán)解縛，有幾件事不可不察：第一，賦權(quán)并非越多越好，有些權(quán)限即使下放，基層也無力承擔(dān)，關(guān)鍵要實現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任與資源相匹配；第二，社會治理的重心在基層，基層工作的重心在于社會治理，相應(yīng)地，賦權(quán)基層應(yīng)重在強化其社會治理、民生保障的職能；第三，為基層減負要以推進基層施政自主性為念，隱蔽的“甩鍋”，粗暴的“問責(zé)”等干預(yù)手段，應(yīng)該首先做徹底的減法。

    實現(xiàn)高效能治理，還需正確處理數(shù)字治理新思維與傳統(tǒng)治理機制的關(guān)系。信息化潮流正在重塑社會的方方面面，數(shù)字技術(shù)的運用在很大程度上提高了治理效能，對于提升政府決策能力、創(chuàng)新政府組織方式、推動政府職能轉(zhuǎn)換、改善行政服務(wù)品質(zhì)都具有重要作用。與此同時，我們也要警惕迷信數(shù)字治理可能產(chǎn)生的負面影響。需認清信息技術(shù)并不必然推動社會平等，反而可能形成數(shù)字鴻溝，加固社會分層。技術(shù)使用者與其他群體間也容易形成壁壘，特別是那些不能熟練運用新技術(shù)的中老年群體，極易在數(shù)字治理的效率圖景中被邊緣化。此外，數(shù)字治理也可能削弱社區(qū)社會資本，城鄉(xiāng)社區(qū)的人情味與凝聚力如何保持，是值得基層治理思考的問題。

    最后但并非不重要的是，實現(xiàn)高效能治理還要探索價值引領(lǐng)性的評價體系。由于高效能治理需要兼顧效率與實效，以“規(guī)定動作”為著眼點的過程性考核指標(biāo)難以充分衡量，還可能將治理過程異化為過度追求整齊劃一的“唯標(biāo)準”體系建設(shè)。為此，可以設(shè)定開放、彈性的治理目標(biāo)，鼓勵基層在執(zhí)行手段正當(dāng)、合法的前提下各顯神通。

    當(dāng)前，全面推進高質(zhì)量發(fā)展正在擊鼓催征之際，越發(fā)需要我們更加明確地把效能作為治理特別是基層治理質(zhì)量提升的關(guān)鍵標(biāo)尺。以效能的自主性培育，涵養(yǎng)基層參差多態(tài)的欣欣生意；以效能的制度性融通，保障基層凝心聚力的始終如一。以高效能治理為壓艙石，高質(zhì)量發(fā)展的中國之舟，必將劈波斬浪，行穩(wěn)致遠。（作者系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長、社會治理研究院院長）（刊于《半月談》2020年第12期）